Debaty sejmoweIV Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie ograniczenia jawności działalności prawotwórczej rządu w zakresie wydawania aktów wykonawczych do ustaw

   Odpowiadając na interpelację pana posła Jerzego Jaskierni w sprawie ograniczenia jawności działalności prawotwórczej rządu w zakresie wydawania aktów wykonawczych do ustaw, z upoważnienia prezesa Rady Ministrów, przekazuję komputerowy wydruk obejmujący nie zrealizowane dotychczas upoważnienia do wydania aktów wykonawczych do ustaw, które powinny być wydane do dnia 31 sierpnia 1998 r. Stan zaległości został podany według stanu prawnego na dzień 5 września 1998 r., tj. do dnia, w którym ukazał się Dziennik Ustaw nr 116.    Pragnę jednocześnie podkreślić, że informacje o zaległościach w wydawaniu aktów wykonawczych nie były i nie są ˝utajniane˝. Stosowne zestawienie jest w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów okresowo aktualizowane i udostępniane każdorazowo na prośbę zainteresowanych organów, np. Sejmu, rzecznika praw obywatelskich, posłów i innych podmiotów.    Nawiązując do powyższego, jednocześnie uprzejmie informuję, że przyjmuję zgłoszony przez pana posła Jerzego Jaskiernię postulat, aby Kancelaria Prezesa Rady Ministrów raz na kwartał (po zakończeniu danego kwartału) przekazywała na ręce marszałka Sejmu RP informację o stanie realizacji zobowiązań w zakresie aktów wykonawczych.    Pragnę zaznaczyć, że funkcjonujący od szeregu lat w Urzędzie Rady Ministrów, a następnie w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, system monitoringu i kontroli realizacji przez ministrów i kierowników urzędów centralnych aktów wykonawczych do ustaw jest aktualnie udoskonalany pod względem technicznym, co w niedalekiej przyszłości pozwoli na szybsze wprowadzenie danych komputerowych i uzyskiwanie na bieżąco w pełni aktualnego wykazu zaległości w różnych ujęciach. Wobec zakończenia absorbujących rząd zasadniczych prac legislacyjnych nad wprowadzanymi w wielu dziedzinach fundamentalnymi reformami, rząd w najbliższych miesiącach zintensyfikuje prace nad zlikwidowaniem zaległości w wydawaniu aktów wykonawczych, do czego prezes Rady Ministrów ponownie zobowiązał członów Rady Ministrów.    Obecnie wykazy zaległości w realizacji aktów wykonawczych do ustaw są, z upoważnienia prezesa Rady Ministrów, co dwa miesiące przekazywane przez szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów właściwym ministrom i kierownikom urzędów centralnych, którzy obowiązani są złożyć na ręce prezesa Rady Ministrów pisemne wyjaśnienia co do przyczyn opóźnień oraz do podania przewidywanego terminu opracowania i wydania zaległych aktów. Pozwoli to na skuteczniejszą niż dotychczas kontrolę i egzekwowanie terminowej realizacji aktów wykonawczych.    Rozważając kwestię zaległości w wydawaniu aktów wykonawczych do ustaw, nie można pominąć obiektywnych przyczyn ich powstawania. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na ogromne tempo prac legislacyjnych parlamentu tak poprzedniej, jak i obecnej kadencji. Należy przypomnieć, że rząd Włodzimierza Cimoszewicza pozostawił na dzień 31 października 1997 r. 321 nie zrealizowanych upoważnień ustawowych i pomimo podjęcia przez rząd Jerzego Buzka ciężaru prac legislacyjnych, co przedstawia załączone zestawienie, nadal utrzymuje się stan zaległości przekraczający 300 aktów.    Utrzymywanie się wspomnianego stanu zaległości na porównywalnym do wielu miesięcy poziomie jest także powodowane tym, że coraz większa liczba ustaw jest uchwalana z inicjatywy innych niż rząd podmiotów, głównie z inicjatywy poselskiej, w związku z czym rząd nie dysponuje przygotowanymi wcześniej, jak to ma miejsce w odniesieniu do rządowych projektów ustaw, projektami podstawowych aktów wykonawczych, a ich przygotowanie w krótkim, zwykle 14-dniowym, vacatio legis uchwalonych ustaw jest z oczywistych przyczyn niewykonalne.    Ponadto projekty ustaw wnoszone z inicjatywy rządowej podlegają często znacznym zmianom w toku prac parlamentarnych, w wyniku czego ostateczne opracowanie projektów aktów wykonawczych do takich ustaw z reguły może rozpoczynać się dopiero po zakończeniu procesu legislacyjnego nad ustawą. Przygotowane wcześniej akty wykonawcze do projektów takich ustaw wymagają więc często opracowania od początku lub dostosowania do przyjętych rozwiązań ustawy, co jest również procesem czasochłonnym, wymagającym ponownego przeprowadzenia całego postępowania legislacyjnego, także z obligatoryjnym udziałem podmiotów zewnętrznych, tj. związków zawodowych, samorządu terytorialnego i innych.    M.in. taka sytuacja w toku prac parlamentarnych zaistniała w odniesieniu do ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (DzU nr 54, poz. 348 z późn. zm.). Ustawa ta zawiera 28 upoważnień do wydania rozporządzeń wykonawczych (Rady Ministrów, prezesa Rady Ministrów i ministra gospodarki), z których 19 ma charakter obligatoryjny. Wiele delegacji pojawiło się w trakcie prac parlamentarnych i nie było objęte założeniami do projektów rozporządzeń przygotowanymi jeszcze przez byłe Ministerstwo Przemysłu i Handlu, a zatem nie mogło być włączone do programu realizowanego ze środków i na zlecenie tego ministerstwa, polegającego na przygotowaniu wstępnych propozycji projektów 17 rozporządzeń. Spowodowało to konieczność powtórnego opracowania wielusetstronicowych tekstów. Należy również podkreślić, że czas jaki przewidziała ustawa na wydanie aktów wykonawczych, był krótszy aniżeli w krajach o ustabilizowanej gospodarce rynkowej, przy wprowadzaniu podobnych reform sektora energetycznego. Również znacznie dłużej, niż pierwotnie zakładano, trwają uzgodnienia międzyresortowe ze względu na skomplikowaną materię do uregulowania. Pozwolę sobie przypomnieć, że same prace parlamentarne nad ustawą trwały blisko rok, zaś rozwiązanie wielu problemów, co do których trudno było uzyskać uzgodnienie, zostało odesłane do przepisów wykonawczych.    Wraz z wejściem w życie w dniu 17 października Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. centralne organy administracji rządowej (kierownicy urzędów centralnych) utraciły uprawnienie do wydawania, w wykonaniu upoważnień ustawowych, zarządzeń o charakterze normatywnym. Ponadto, stosownie do wymogów wynikających z art. 93 ust. 1 i 2 konstytucji, zarządzenia prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty oraz nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. W nowym stanie okazało się, że wydanie około 30 zarządzeń jest prawnie niedopuszczalne. Wynikająca z konstytucji wyłączność formy rozporządzeń do stanowienia normatywnych aktów prawnych powszechnie obowiązujących spowodowała konieczność dokonania ustawowych zmian wszystkich upoważnień do wydawania zarządzeń normatywnych (w tym także zaległych) przez centralne organy administracji państwowej poprzez zmianę formy aktu na rozporządzenie oraz przyznanie kompetencji do wydania aktu Radzie Ministrów, prezesowi Rady Ministrów lub właściwemu ministrowi. Tytułem przykładu można wskazać na uchwaloną przez Sejm RP ustawę z dnia 23 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o usługach turystycznych (DzU nr 113, poz. 714), która weszła w życie z dniem ogłoszenia, tj. 31 sierpnia 1998 r., dokonującą zmiany upoważnień do wydania aktów wykonawczych (zarządzeń prezesa Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki) zawartych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (DzU nr 133, poz. 884 z późn. zm.). Zatem dopiero w chwili obecnej mogą być zrealizowane zaległe akty wykonawcze do tej ustawy, poprzez wydanie w miejsce zarządzeń prezesa UKFiT rozporządzeń prezesa Rady Ministrów.    Konieczna jest także nowelizacja ustaw zmierzająca do anulowania wskazanych upoważnień, których wykonanie bądź nie jest możliwe, bądź nie znajduje aktualnie uzasadnienia. W załączonym wykazie nie zrealizowanych upoważnień znajdują się i takie upoważnienia.    Znane są także przykłady delegacji w praktyce niewykonalnych, jak np. delegacja zawarta w art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (DzU nr 25, poz. 113 z późn. zm.), która z przyczyn merytorycznych nie może być wykonana. Delegację tę można odczytać jedynie jako upoważnienie do szczegółowego uregulowania problematyki unormowanej w ust. 3 tego artykułu, który stanowi, że okres pobierania stypendium sportowego wlicza się do zakresu zatrudnienia w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu oraz przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym. Brak jest natomiast podstawy prawnej do wliczania okresów pobierania stypendium sportowego do okresu warunkującego uprawnienia pracownicze, a więc również do określenia zasad i trybu zaliczania tych okresów w omawianym zakresie. W obecnym stanie prawnym zasady i tryb zaliczania okresów pobierania stypendium sportowego na prawo do świadczeń emerytalno-rentowych są już uregulowane w art. 2 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent (DzU nr 104, poz. 450 z późn. zm.). Natomiast okres pobierania stypendium sportowego wlicza się do okresu zatrudnienia, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku, oraz do okresu, od którego zależy długość okresu jego pobierania na podstawie przepisów art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. d i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (DzU z 1997 r. nr 25, poz. 128).    Nie można również pominąć kwestii konieczności dostosowania aktów prawnych (nie tylko zaległych aktów wykonawczych do ustaw) do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 241 ust. 6), a także do zmian wynikających z reformy ustrojowej państwa, z reformy ubezpieczeń zdrowotnych czy z reformy oświaty. I tak na przykład opóźnienia w wydawaniu zaległych aktów prawnych z zakresu oświaty w głównej mierze związane są z prowadzonymi przez resort edukacji narodowej pracami nad reformą w sferze oświaty, w szczególności dotyczącymi nowego ustroju szkolnego, którego wdrożenie przewiduje uchwalona w dniu 25 lipca 1998 r. ustawa o zmianie ustawy o systemie oświaty (DzU nr 117, poz. 759). Nowe rozwiązania, które zakłada projekt reformy, wymagały dokonania szeregu zmian w większości aktów wykonawczych do ustawy o systemie oświaty, w tym także uwzględnienia ich w aktach prawnych, które nie zostały dotąd wydane. Jednakże prace z tym związane mogły być prowadzone dopiero po uchwaleniu przez Sejm RP powołanej nowelizacji ustawy i podpisaniu jej przez prezydenta RP, co niewątpliwie wpłynęło na przebieg prac nad projektami tych aktów, opóźniając ich wydanie.    W odniesieniu do podniesionego przez pana posła Jerzego Jaskiernię problemu uruchamiania przez rząd mechanizmów, które w przyszłości uchroniłyby przed nieprawidłowościami w realizacji aktów wykonawczych do ustaw, uprzejmie informuję, że niezależnie od funkcjonującego nieprzerwanie w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów systemu monitorowania i egzekwowania od ministrów i kierowników urzędów centralnych terminowej realizacji upoważnień ustawowych zachodzi niewątpliwie potrzeba pilnego wzmocnienia wszystkich służb legislacyjnych rządu. Konieczne jest pozyskanie nowych kadr, w tym prawników z dużym stażem pracy i doświadczeniem legislacyjnym, co jednak jest zadaniem bardzo trudnym, z uwagi m.in. na niekonkurencyjne płace prawników - urzędników.    Wydaje się, że - niezależnie od wszelkich możliwych działań, jakie może podjąć i podejmuje rząd i jego odpowiednie służby, w szczególności służby prawne - celowe byłoby również wypracowanie rozwiązań systemowych, które przeciwdziałałyby powstawaniu zaległości w przyszłości. Przede wszystkim należy zrealizować w praktyce postulat radykalnego zmniejszenia upoważnień ustawowych do absolutnie niezbędnych. Można to osiągnąć poprzez odstąpienie w praktyce legislacyjnej od licznych odesłań do aktów wykonawczych. Wymaga to ścisłego współdziałania rządu z obiema izbami parlamentu, jak również zwiększenia roli służb legislacyjnych tych organów w procesie stanowienia prawa.    Wdrożenie wspomnianego postulatu do naszego procesu ustawodawczego, poza pożądanym ograniczeniem liczby aktów wykonawczych, wychodziłoby także naprzeciw oczekiwaniom społecznym - dostępności prawa i kompletności regulacji ustawowych.    Do wykorzystania pozostaje także instytucja vacatio legis, a więc pozostawienie odpowiednio długiego okresu między uchwaleniem a wejściem w życie ustawy, zależnie m.in. od liczby przewidzianych do wydania aktów wykonawczych, stwarzającego realną możliwość realizacji wszystkich upoważnień. Projekty aktów wykonawczych do ustaw muszą być bowiem, zgodnie z obowiązującymi procedurami, poddane uzgodnieniom w ramach rządu, konsultacjom ze związkami zawodowymi, organizacjami samorządowymi i innymi organizacjami uprawnionymi do uczestniczenia w procesie legislacyjnym. Prace te ze swej istoty są często nie mniej czasochłonne niż prace parlamentarne nad projektem ustawy.    Z tego punktu widzenia trudne do realizacji są też coraz częściej spotykane przepisy przewidujące wejście w życie przepisów zawierających upoważnienia do wydania aktów wykonawczych jeszcze przed wejściem w życie samej ustawy.    Należy wskazać także na okoliczność, że nie wydane w terminie określonym ustawą akty wykonawcze (po jego upływie) są wykazywane jako zaległości, z drugiej zaś strony organy zobowiązane do ich wydania w zasadzie nie widzą potrzeby pilnego ich wydawania z uwagi na odległy termin wejścia w życie ustawy. Załączony wykaz zaległości zawiera również takie upoważnienia. Na przykład upoważnienia do wydania 6 aktów prawnych ministra sprawiedliwości zawarte w ustawie z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (DzU nr 121, poz. 769) wchodzącej w życie z dniem 1 stycznia 2001 r.    Niezależnie od powyższego, zjawisko nieterminowego wydawania aktów wykonawczych do ustaw oraz tendencja do utrzymywania się w tym zakresie zaległości, muszą zostać ocenione jednoznacznie negatywnie. To, czy i jakie negatywne skutki społeczne wywołuje zjawisko zaległości w tej dziedzinie, można jedynie oceniać w odniesieniu do konkretnych przypadków niewydania danego aktu wykonawczego we właściwym terminie. Rząd w ścisłej współpracy z parlamentem dołoży starań, by odwrócić niekorzystną tendencję, gdyż przypadki nieterminowej realizacji upoważnień ustawowych mogą się zdarzać jedynie sporadycznie, powodowane przyczynami natury szczególnej.    Minister    Wiesław Walendziak    Warszawa, dnia 10 września 1998 r.